【港鐵霸權】巨額盈利而票價可加不減 港鐵霸業如何形成
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【港鐵霸權】巨額盈利而票價可加不減 港鐵霸業如何形成

港鐵最為大眾詬病者,莫如在連年盈利下,仍然連續加價。2011年盈利一百四十七億元的港鐵從6月17日起,按「可加可減」機制加價5.4%,這是港鐵連續第三年加價,累積加幅約達一成。

此事掀起民怨洶湧。在巨大的輿論壓力下,港鐵宣布悉數回饋加價所得的六億七千萬元,包括「搭十送一」推廣優惠、即日第二程九折優惠等,更聲稱「這是歷來最大規模的車費推廣計劃。」

港鐵在豐厚利潤下仍然加價,現行的「可加可減」機制雖然合法,卻不等於合情合理。

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 眾矢之的   票價可加不減?

整個問題的核心,在於2007年《兩鐵 合併條例》內的「可加可減機制」。此機 制是一條直接驅動的方程式,計算的主要因素是去年的通脹率及港鐵本身面對的成本增幅。可是,當生產力因素幾乎為零,在通脹環境下,票價便自然有升無降。

整體票價調整幅度 = 0.5× 綜合消費物價指數 變動 + 0.5 × 運輸服務業名義工資指數變動 – 生產力因素

公共事業監察組認為此機制問題在於:「名義工資指數變動」不能同時反映市民負擔能力的實質改變,公式無法將港鐵的土地收益轉為穩定票價的因素,且因事 故造成的社會生產力影響並未計算入內, 無法有效推動有關機構改善服務。

不少人建議棄用可加可減機制。但投資銀行分析員直言,投資者正是基於這個方案贊成兩鐵合併。港府單方面更改方案將影響本港資本市場的公信力。

鄭汝樺曾回應:機制有法律約束力,棄用如同毀約,不能隨便廢棄。運輸及房屋局回覆記者查詢時指,當年實施現行機制時,已訂明會在兩鐵合併後第五年進行檢討;現已委託顧問公司展開研究應否及如何引入新元素,以反映港鐵公司的營運成本、利潤水平、營運效率、服務表現,以及市民的負擔能力等,令機制更為完善。在下半年便會與港鐵公司展開商討。

公共事業監察組建議將在原方程式上作出修改:

整體票價調整幅度 = 0.5× 生產物價指數變動 + 0.5× 運輸服務業實質工資指數變動 – 生產力因素

生產力因素 = 土地相關純利 – 新購置及技術研發開支 + 社會生產力影響因素

「如果依我們的方程式,港鐵加價幅度會是低於0.157%,甚至要減價。」公共事 業監察組秘書陳智恒說,政府應考慮回購港鐵,將港鐵公共化,接受市民監督,使港鐵不再以追求利潤最大化為基礎,私有化的觀念在香港現時交通運輸發展或是公共服務已漸漸不合時宜。

欠缺懲處機制

經濟學者林本利則擔憂,港鐵操控全港主要住宅、商場和商業大廈及交通,一手掌握市民的衣食住行,已經過度膨脹。「所有鐵路新線的發展權完全交由港鐵負責,資產達三千多億元,規模較兩電一煤加起來還要大。此外,港鐵自動享有所有鐵路上蓋的物業發展權或代理權,成為全港最大發展商,可以操控樓宇供應及樓價。」

雖然近年鐵路事故增多(註),連續三年加價、興建發水樓圖利、濫收管理費、出賣八達通個人私隱資料等負面新聞不絕於耳,管理層往往只是道歉了事,並沒有實質性的懲罰,董事酬金還不斷攀升。林本利認為:「可加可減」機制雖具透明度,卻缺乏懲處機制。當務之急,是引入扣分制度,督促港鐵提高服務素質和生產力,並約束董事酬金。中線來說,要檢討以土地補助鐵路運營的模式。在商言商,政府應該公開招標,再補貼給地鐵。

經濟學者林本利憂慮, 港鐵一手掌握市民的衣食住行,已經出現過度膨脹,難以駕馭。
經濟學者林本利憂慮, 港鐵一手掌握市民的衣食住行,已經出現過度膨脹,難以駕馭。

兩鐵合拼 不是叉鵝飯咁簡單

兩鐵合併將原來由政府全資擁有的九鐵公司的車務管理和物業發展權,出售予以商業模式操作的地鐵公司。這並不是一個純粹的業務轉讓過程,而是公共服務和土地資源的大規模私有化。私營公司以牟利為本,與公共利益潛在必然矛盾,亦是造成今日港鐵無限膨脹的重要契機。

惹味雙拼飯

港鐵的「可加可減」機制,當年得到政府、立法會、小股東拍板。兩鐵在公眾形象方面下了不少工夫,如票價即時減低、入閘機的移除等好處。地鐵公司承諾,由合併落實之日起會即減車費,維持到2009年6月。

為了爭取民意,地鐵曾頻刊「雙拼飯」廣告宣傳:「兩鐵合併,車費即減」。 政府將減價與合併捆綁在一起,「兩鐵合併早一天,市民就可多享一天減費。」

2007年6月8日,醞釀五年的兩鐵合併完成主體立法程序。立法會經過三天共二十五小時的馬拉松式會議,在民建聯、 自由黨及泛聯盟等政黨「護航」下,以三十票贊成、十七票反對,三讀通過《兩鐵合併條例草案》。

在整條法案的審議過程中,泛民與親政府黨派壁壘分明,泛民提出的十一項修訂,包括設立票價穩定基金、規定日後新車站及鐵路沿線延長部分的上蓋物業發展權須公開投標、鐵路事故記分制、安裝月台幕門、管制地鐵噪音、及在全線地鐵車站增設洗手間等修正案,全在親政府黨派反對下被否決。

但合併的後果絕對不是叉鵝飯雙拼那麼簡單。

港鐵正式與港府全資擁有的九鐵合併後,全面主宰香港鐵路交通。此後港鐵不但毋須面對競爭,亦毋須再肩負為鐵路基建集資的政策任務,皆因兩鐵合併時,鐵路上蓋的發展權亦同時撥歸地鐵公司。

物業發展拱手相讓

當時的環境運輸及工務局局長廖秀冬指出:政府向鐵路公司授予物業發展權, 是用作填補該公司在推出新鐵路項目時, 資金差額的其中一種方法,透過物業權益的方式融資,除了可以讓鐵路公司應付高昂的鐵路基建開支外,同時也可令車費維持在市民負擔能力所及的水平。如果沒有物業發展,票價便有須要遠超目前水平, 才能維持長遠的鐵路運作。

「這種安排也可以為車站和鄰近社區提供更佳連接,為鐵路項目帶來穩定的乘客量。由於鐵路公司負責整個車站地盤的發展,因此能夠用最適當的方法設計鐵路和上蓋物業的發展計劃,並且能善用空間, 把物業和鐵路綜合發展,因此對鐵路運作和安全均有一定的保障。 」

但觀乎近年的發展,兩鐵合併之後只不過是進一步成為了「大地主」,近年更 「賺到盡」興建一座座的屏風樓,進使廖秀冬的期許變成不過是一廂情願的想法。

民主黨立法會議員李永達曾指出,「地鐵公司的物業部門角色其實十分混亂。當它不想負責任時,便說自己是私人公司, 是上市和經營地產的。當它想取得某些特別豁免時,便當自己是政府參與的公司。 兩種好處或『着數』地鐵公司也可以得到。」

他曾動議在批予港鐵公司的專營權中,並不包括上蓋物業的發展權,所有新車站上蓋物業發展項目,必須公開招標和競投。他說,公開競投價格一定會高於現時地鐵公司和地政總署的商討價格。如果地產商願意付出更高的價格,為什麼地鐵會有優先權呢?當然,動議終被否決。

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私有化  一個決定如何影響未來

政府把提供公共鐵路運輸的責任轉嫁於市場,當這些持股市民愈多, 便愈傾向視鐵路為牟利產業,甚至凌駕於民生需要。如今的加價只是結果, 起因則要追溯到十多年前政府對地鐵上市的關鍵決策。

回望2000年,政府因為財赤而讓地鐵上市,套現三百億,卻對香港市民長遠利益產生不可逆轉的重大影響。由於政府要急於實現計劃,立法會只能在匆匆兩個月時間內,完成這項複雜的條例草案審議工作,為今日的局面埋下了隱患。

在《地下鐵路條例草案》委員會審議階段的討論,委員就曾審視過兩個核心問題:政府同時身為地鐵公司的最大股東、 服務規管機構、公眾利益的維護者,以及小股東的保障人,會出現利益衝突,以及地鐵上蓋物業發展權不該授予地鐵。但兩個問題都被政府搪塞而過。

沒有利益衝突?

政府當時表示,利益衝突根本不會出現。預期地鐵有限公司的營運,將繼續受市場競爭及取得商業回報須要所推動。政府日後不會強迫該公司承擔一些不能獲取商業回報的鐵路計劃。假如政府與地鐵有限公司雙方同意,由該公司負責進行無利可圖的鐵路計劃,政府便會向地鐵有限公司提供資助。不過,政府必須分別審核每項鐵路計劃應得的資助,並須向公眾交代給予資助的理由。有關資助形式可以是批予物業發展權,也可以是協助發展鐵路基建設施等。

至於授權地鐵發展上蓋物業,根據政府的如意算盤:地鐵私有化後,應繼續承擔鐵路與物業計劃綜合發展的工作。此種安排對政府、該公司及鐵路使用者均有利,因為從物業發展所取得的利潤,可使整體鐵路系統得以進行具成本效益的擴展。此外,政府表示會就此類物業發展向該公司收取十足市值的地價,因此並不存在為私營公司提供補貼的問題。

票價規管絕不讓步

在審議條例草案的過程中,最受市民關注的,無疑是有關票價釐定的機制。地下鐵路公司股權私有化之後,對車費調整應否引進監管機制?還是繼續自行釐定票價?這是地鐵上市前最受爭議的問題之一。

當年在民主黨及民建聯所作的民意調查中,分別有84.5%及58.3%的被訪者認為,地鐵上市後,票價調整機制應受到一定程度的監管。

這個問題,一度引發整個地鐵上市計劃面臨「泡湯」的危機。當年由於政府拒絕對票價監管機制讓步,立法會內三大政黨民主黨、民建聯及前綫,均揚言會反對港府提交的條例草案。政府則態度強硬, 聲稱設立票價監管機制會導致信貸評級下降,若議員要加入任何管制地鐵票價的機制,政府寧可撤回法案,迫議員及市民要麼全盤接受,否則整套撤回。

時任運輸局局長的吳榮奎認為:如果貿然改動地鐵二十年來行之有效的票價機制,市民可能要付出高昂的代價;因為一 旦引入了票價規管制度,地鐵公司的信貸評級必然被調低,短期後果是上市估值下降,「政府要以低於真正市值的價格出售地鐵公司股份」;長期而言,則令地鐵借貸成本上升,公司被迫裁減員工、降低服務水平、削減網絡發展項目等。

2000年2月23日,經過逾八個小時的馬拉松辯論,立法會以卅四票贊成、廿二票反對,三讀通過《地下鐵路條例草案》, 為地鐵上市開了綠燈。當中,港進聯、自由黨及部分獨立議員均支持條例,民建聯、民主黨、職工盟、前綫則投票反對。 不過,很多當年支持地鐵私有化的議員, 今天卻站出來反對港鐵加價。

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 港鐵霸業是如何形成的?

 1975年

「地下鐵路公司」根據《地下鐵路公司條例》 成立,法定資本為20億港元,作為一家法定法團在香港建造及經營 一個集體運輸鐵路系統,並由財政司司長法團以信託形式代表當時港英政府全資擁有,而且採取審慎商業原則運作,配合本地的公共交通運輸需求。

1979年

地下鐵路首段落成啟用,政府在1981至 1995年期間多次增加該公司的法定資本至 327億港元,使地下鐵路公司可應用資本以興建包括機場鐵路在內的鐵路。

1999年

3月3日,財政司司長曾蔭權發表《 財政預算案》 時宣布,政府有意把地下鐵路公司的部分股權私有化,以減輕政府財政負擔,紓緩赤字壓力,預算2001 及2002年總共可以籌得300億元收入。

10月13日,政府提交《地下鐵路條例草案》,根據條例草案,現時地下鐵路公司的所有資產及負債將轉歸予地鐵有限公司。新公司將獲批予為期五十年的專營 權,經營地下鐵路( 下稱「地鐵」) ,以及建造和經營該鐵路的任何延長部分。

10月15日,內務委員會會議上,立法會議員成立法案委員會研究本條例草案。

2000年

2月17日,曾蔭權在公布任內第五份財政預算案前夕,再度預期倘若地下鐵路未能如期在2000年上市,兩年後累積赤字便形惡化,額外增加300億元。

2月24日,立法會通過地鐵私有化條例草案。

6月,財政司司長法團代表政府公開招股,出售地下鐵路公司23%的股份,地下鐵路公司成為「地鐵有限公司」。

10月5日,在香港聯合交易所上市。

香港特區政府邀請地鐵 有限公司及九廣鐵路公司就《鐵路發展策略 2000》的規劃中鐵路專案作出投標。其中以沙田至中環線競爭最為熱烈。

2002年

6月25日,政府與行政會議拍板,把沙田至中環(沙中線)的過海鐵路營辦權批予九廣鐵路,打破地鐵三十年來壟斷過海鐵路線的局面。行會並指令當局同時研究九鐵與地鐵合併的可行性。

2003年

1月28日,環境運輸及工務局長廖秀冬指出, 現時兩鐵的部分車費並不合理,若當局決定把兩鐵合併,會將各條鐵路的票價「合理化」, 屆時港府亦會引入一個「可加可減」的票價機制,按物價、生活指數、營運成本及服務質素等因素的變動來調整票價,她又保證票價不會出現定期或頻密的調整。

2004年

2月24日,行政會議通過政府提出地鐵和九鐵合併建議。政府不斷「唱好」兩鐵合併為社會帶來整體利益,廖秀冬列出兩鐵合併的四大好處,包括:一,採用一個更客觀和透明度高的票價調整機制;二,取消兩鐵轉乘車費,以減價作為目標,這亦是兩鐵討論的基礎;三,可盡早解決規劃中的鐵路項目(特別是沙中綫)的轉車安排;以及四,長遠而言,可提出整合而方便的轉車安排。港府又建議兩鐵合併後引入票價可加可減機制。

2006年

3月10日,九鐵公司發 生了人事變動事件。雖然起因源於公司內部事項,但由於被公眾認為是管理層失誤,也暴露出香港特區政府監管不力。

6月28日,行政會議通過《兩鐵合併條例草案》,兩鐵合併條例草案將提交立法會。根據兩鐵合併的建議,地鐵公司將在「服務經營權」安排下,營運九鐵公司。「服務經營權」 最初期限定為五十年。 地鐵公司會以77億9千 萬元收購物業權益,包括物業發展權、投資物業以及物業管理業務。

2007年

6月8日,在立法會三讀通過《兩鐵合併條例草案》

10月9日,地鐵有限公司的獨立股東於股東特別大會上表決贊成與九鐵合併的方案

10月18日,運輸及房屋局發言人表示當局已經決定在2007年12月2日落實兩鐵合併,並已於10月26日刊憲,當局在10月31日向立法會提交有關《兩鐵合 併條例》生效日期的公告,該公告通過立法會先訂立後審議的程式。

12月2日,兩鐵合併生效,九廣鐵路公司正式結束其二十五年的鐵路業務,並將其網路交由地鐵有限公司管理及營運,其合併網路統稱為「港鐵」。地鐵有限公 司將保留其英文名稱, 而中文名稱則改為香港鐵路有限公司。

 

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